《治安管理处罚法》第二条：扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。

       【条文释义】

一、治安管理处罚的适用对象

       按照本条的规定，治安管理处罚适用于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的行为，即违反治安管理行为。从中可以看出，违反治安管理行为具有以下几个特征：

       （一）、具有一定的社会危害性。这是违反治安管理行为最基本的特征，也是本法将其规定为违反治安管理行为并给予治安管理处罚的依据所在。行为的社会危害性，是指行为具有威胁和侵害我国社会主义社会关系和社会秩序的性质。某一行为之所以被认定为违反治安管理行为，从根本上说就是因为它对社会造成了一定程度的危害，即对本法或者其他有关治安管理的法律、行政法规、规章所保护的社会关系和社会秩序造成了威胁或者侵害。违反治安管理行为是多种多样的，不同的违反治安管理行为有不同的危害内容。具体到某一个违反治安管理行为的社会危害内容，是由该行为所侵犯的具体社会关系或者社会秩序的性质所决定的。从本条的规定来看，社会危害性的内容表现为以下几个方面：一是侵犯社会公共利益，即扰乱公共秩序、危害公共安全;二是侵犯公民人身权利，即公民享有法律规定的人身安全、自由、人格、名誉等不受侵犯的权利;三是侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产;四是妨害社会管理秩序，即法律所保护的国家对社会各个方面的正常管理秩序。

       （二）、具有违法性。这是违反治安管理行为的法律特征，是评价违反治安管理行为的法律标准。这里所讲的“具有违法性”,是指行为人不遵守治安管理法律规范的要求，实施了治安管理法律规范禁止的行为，或者拒不实施治安管理法律规范命令实施的行为，违反了治安管理法律义务。也就是说，违反治安管理行为应当是违反了本法和其他有关治安管理的法律、行政法规、规章的行为。行为的违法性和社会危害性具有内在联系。凡是具有社会危害性的行为，也必然具有违法性。治安管理规范之所以要将某一行为认定为违反治安管理行为，就是因为该行为具有一定的社会危害性，超出了社会的容忍度。而在治安管理规范确立后，衡量某一行为是否具有一定的社会危害性并应受到治安管理处罚，最直观的外在标准就是看其是否违反了治安管理法律规范。没有违反治安管理法律规范，该行为就不是违反治安管理行为，因而也不是具有社会危害性并应受到治安管理处罚的行为。

       （三）、尚不够刑事处罚。这是违反治安管理行为区别于犯罪的特征。依照刑法第13条的规定，一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。刑法规定的犯罪包括十大类：危害国家安全罪，危害公共安全罪，破坏社会主义市场经济秩序罪，侵犯公民人身权利、民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪，危害国防利益罪，贪污贿赂罪，读职罪和军人违反职责罪。其中，危害公共安全罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪等四大类罪中很多犯罪涉及治安管理，有一些犯罪本身就是严重地违反治安管理的行为。对扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利和财产权利、妨害社会管理，具有社会危害性，构成犯罪的行为，应当依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，应当作为违反治安管理行为，依法给予治安管理处罚。需要注意的是，本法规定的一些违反治安管理行为，在表现形态上与刑法规定的某些犯罪相同或者相似，只是有情节或者程度的差别。对此，应当特别注意透过相同的行为特征，区分不同的行为性质，防止将违反治安管理行为与犯罪混淆而造成执法偏差。

       (四)、应受治安管理处罚。这是指违反治安管理行为应当受到治安管理处罚的特征。这一特征包含三层意思：一是治安管理处罚是违反治安管理行为的必然后果，某一行为一旦被认定是违反治安管理行为，国家就要将治安管理处罚加诸行为人。通过治安管理处罚，以满足社会惩治违反治安管理行为人的要求，也防止行为人重新违反治安管理，同时警戒社会上的不稳定分子，当然也有例外，即本法第9条规定的“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚”。二是意味着治安管理处罚只能加诸违反治安管理行为，而不能对其他行政违法行为或者犯罪适用治安管理处罚，否则将失去治安管理处罚的合理性、严肃性和有效性。三是只有应受治安管理处罚的行政违法行为才是违反治安管理行为。要认定某一行为是违反治安管理行为，仅具备上述三个特征是不够的，同时还必须具备“应受治安管理处罚”这一特征。因为，并不是所有“违反法律、危害社会、尚不够刑事处罚”的行为都是违反治安管理行为。例如，违反进出境动植物检疫法的规定，逃避动植物检疫的行为，就不是违反治安管理行为，而是一般行政违法行为，应当由动植物检疫部门依法给予行政处罚。只有违反了本法或者其他有关治安管理的法律、行政法规、规章，应当给予治安管理处罚的危害社会、尚不够刑事处罚的行为，才是违反治安管理行为。

       需要说明的是，本条规定的违反治安管理行为并没有完全与刑法规定的涉及治安管理的四大类罪相对应，而是沿用了治安管理处罚条例规定的排列顺序。同时，考虑到《中华人民共和国消防法》(以下简称消防法)、《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称道路交通安全法)和《中华人民共和国居民身份证法》(以下简称居民身份证法)已经分别对违反消防管理、道路交通安全管理、居民身份证管理的行为及其处罚作了具体规定，本法没有涉及消防管理、道路交通安全管理、居民身份证管理问题。

二、关于制止违反治安管理行为的法律责任问题

       为了免受正在进行的违反治安管理行为的侵害而采取的制止违法侵害行为，不属于违反治安管理行为。但对事先挑拨、故意挑逗他人对自己进行侵害，然后以制止违法侵害为名对他人加以侵害的行为，以及互相斗殴的行为，应当予以治安管理处罚。

三、关于未达到刑事责任年龄不予刑事处罚的，能否予以治安管理处罚问题

       对已满十四周岁不满十六周岁不予刑事处罚的，应当责令其家长或者监护人加以管教;必要时，可以依照《治安管理处罚法》的相关规定予以治安管理处罚，或者依照《中华人民共和国刑法》第十七条的规定予以收容教养。

       【案例】 已满14岁不满16岁的人盗窃数额达到立案标准，因为达到刑事责任年龄不予刑事处罚的如何处理？

       已满14岁不满16岁的人盗窃5000元不予刑事处罚的，可以依照《治安管理处罚法》的相关规定予以治安管理处罚。关于已满十四周岁不满十六周岁不予刑事处罚的，是否属于《治安管理处罚法》第二条所述的“尚不够刑事处罚的”情况，公安部法制局曾经有过不同的争论，此前法制局曾经认为：“‘尚不够刑事处罚’是指两种情况：一种是违法事实本身尚不够刑事处罚;另一种是依照《刑法》第三十七规定属于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，由主管部门予以行政处罚的。 15周岁的人盗窃三千元，(在数额上已经达到盗窃罪的立案标准)，但是因未达到盗窃罪的责任年龄(16周岁)依法不予刑事处罚，不属于《治安管理处罚法》第二条规定的‘尚不够刑事处罚’。”

       【案例】 已满14岁不满16岁的人盗窃数额较少数额

       一名15岁的少年盗窃300元钱，属于第一种情况，“尚不够刑事处罚”，可以治安处罚;

       【案例】 已满14岁不满16岁的人盗窃数额较大数额

       一名15岁的少年盗窃3000元钱，却不能够治安处罚。

       产生该争论的关键问题就在于“已满十四周岁不满十六周岁不予刑事处罚”如何处理的问题，《刑法》第十七条第四款作出了规定，即“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候，也可以由政府收容教养。”也就是说，刑法已经规定“必要的时候，可以收容教养”，那么，可以治安处罚吗?解释二认为可以。从条文上来看，刑法17条用语是“可以”，治安管理处罚法的用语是“由”(“尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”)，都没有堵死其他法律适用的可能。从法理上来说，解释二作出这样可以选择适用的解释，也避免了严重的行为无法处罚，而较轻的行为却受到处罚的尴尬局面。

四、治安管理处罚的实施机关

       按照本条的规定，治安管理处罚的实施机关是公安机关。这与人民警察法规定的“人民警察的任务”和“公安机关的人民警察的职责”是一致的。公安机关要完成“维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”的任务，要履行“预防、制止和侦查违法犯罪活动”,“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”,“维护国(边)境地区的治安秩序”等职责，就要拥有相应的治安管理处罚权。公安机关，是指依法独立行使国家治安保卫职权，管理国家治安行政事务，具有法人资格的行政机关。我国的公安机关包括公安部，省、自治区、直辖市公安厅、局，地区行署、市、自治州、盟公安处、局，县、自治县、县级市、旗公安局和市辖区公安分局，以及铁路、交通、民航、林业系统的公安局、处等。此外，地方公安机关还在一些大型厂矿企业、事业单位设有公安局或者公安分局。但是，结合本法第91条的规定，实际行使治安管理处罚权的公安机关，只能是县级以上人民政府公安机关，不含其他公安机关。至于何为“县级以上人民政府公安机关”，我们在第91条还要详细论述，这与行政处罚法第15条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定是一致的。在日常生活中，人们往往将公安机关和公安机构的概念相混淆。其实，它们之间既有联系又有区别。公安机关，一般是指构成公安机关的公安机关内部各职能部门，包括内设机构和派出机构。公安机关的内设机构，是指公安机关内设的治安管理部门、刑事侦查部门等职能部门;公安机关的派出机构，是指公安机关派出的职能部门，如公安派出所等。

       除了上述公安机关依法决定治安管理处罚外，法律、行政法规又作了两种特殊规定：一是本法第91条中规定，“警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”。二是2004年9月19日国务院令第420号公布的《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》(以下简称《海关行政处罚实施条例》)第6条第1款规定：“抗拒、阻碍海关侦查走私犯罪公安机构依法执行职务的，由设在直属海关、隶属海关的海关侦查走私犯罪公安机构依照治安管理处罚的有关规定给予处罚。”这两种情况都属于将治安管理处罚权赋予了公安机构，其中公安派出所是公安机关的派出机构，海关侦查走私犯罪公安机构(现称缉私机构)受海关和公安机关双重领导，列人公安机关序列，属于公安机关的内设机构。但是，对这两种情况是什么性质，是否是行政处罚法规定的“授权”或者“委托”，存在不同认识。有人认为，这两种情况是“授权”，不是“委托”，因为行政处罚法第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”公安派出所和海关侦查走私犯罪公安机构都是“具有管理公共事务职能的组织”，它们可以自己的名义作出治安管理处罚。也有人认为，这两种情况既不是“授权”，也不是“委托”,而是行政权的正常分工，因为行政处罚法第17条规定的“具有管理公共事务职能的组织”，是指具有管理公共事务职能的社会团体组织、事业组织和企业组织，不含行政机关和行政机构，这是其一;其二，根据行政处罚法第18条第1款“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”和第19条“受委托组织必须符合以下条件：(一)依法成立的管理公共事务的事业组织;(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”的规定，公安派出所和海关侦查走私犯罪公安机构都不是“依法成立的管理公共事务的事业组织”，不能接受“委托”。