山东省济南市市中区人民法院

行政判决书

（2015）市行初字第29号

原告陈超，男，1986年X月X日出生，汉族，XXXX制药有限公司员工，住XXXX。

委托代理人李文谦，北京文薪律师事务所律师。

委托代理人燕薪，北京文薪律师事务所律师。

被告济南市城市公共客运管理服务中心，住所地济南市市中区经五路160号。

法定代表人崔冰，该中心主任。

委托代理人翟磊，该单位工作人员。

委托代理人齐娇，山东舜翔律师事务所律师。

原告陈超诉被告济南市城市公共客运管理服务中心（以下简称济南客运管理中心）行政处罚一案，本院于2015年3月18日立案后，依法由审判员陈卫东、审判员俞春晖、人民陪审员周庆华组成合议庭，于2015年4月15日公开开庭审理了本案。原告陈超及其委托代理人李文谦，被告济南客运管理中心的委托代理人翟磊、齐娇到庭参加诉讼。本案经山东省高级人民法院批准延长审限，现已审理终结。

济南客运管理中心于2015年2月13日作出鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》，认定原告陈超非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定，决定责令停止违法行为，处二万元罚款；没收非法所得。

原告陈超诉称：该行政处罚决定存在处罚主体错误，认定事实错误，执法程序违法，适用法律错误等诸多情形，严重侵犯其合法权益。请求依法撤销济南客运管理中心于2015年2月13日作出鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》。

被告济南客运管理中心辩称：

1.其作为济南市客运出租汽车行政管理机构，有权对未经许可擅自从事出租客运经营的行为作出处罚。

2.陈超提供“预约出租汽车经营服务”，且车辆无合法的运营证，属于未经许可擅自从事出租汽车客运经营。以上事实有陈超事后接受媒体采访自认、现场录像、现场笔录、调查笔录等证据相互印证，被诉处罚决定认定事实清楚。

3.在调查、告知、送达等执法过程中，执法人员出示了执法证件，听取了陈超的陈述和申辩，被诉处罚决定程序合法。

4.陈超的上述经营行为违反了《山东省道路运输条例》第八条、《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条的规定，其按照《山东省道路运输条例》第六十九条第二款、《济南市客运出租汽车管理条例》第四十一条之规定作出被诉处罚决定，适用法律正确。

综上，被诉处罚决定合法，请求驳回陈超的诉讼请求。

经审理查明：2015年1月7日，两名乘客通过网络召车软件与陈超取得联系，约定陈超驾车将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站，由乘客支付车费。当日11时许，陈超驾驶私人小汽车（车号鲁AVX910号）行至济南西站送客平台时，济南客运管理中心的工作人员对其进行调查，查明陈超未取得出租汽车客运资格证，驾驶的车辆未取得车辆运营证。

济南客运管理中心认为陈超涉嫌未经许可擅自从事出租汽车客运经营，对其下达《行政强制措施决定书》，暂扣其车辆。济南客运管理中心于2015年1月26日向陈超送达鲁济交（01）违通（2015）8716号《违法行为通知书》，认为其未经许可擅自从事出租汽车客运经营，拟处二万元罚款，没收违法所得。

陈超其后要求听证。在听证过程中，济南客运管理中心办案人员陈述了陈超的违法事实、有关证据、处理意见等，陈超对事实认定、法律适用和执法程序均提出质疑。2015年2月13日，济南客运管理中心作出鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》并送达陈超，以其非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定为由，责令停止违法行为，处二万元罚款并没收非法所得。陈超不服，在法定期限内提起行政诉讼。

另查明：根据济南市人民政府办公厅济政办发（2004）42号《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》，济南客运管理中心为自收自支事业单位，负责城市公共客运行业营运指导和技术服务，协助有关部门制定公共交通、客运出租服务标准，并承担监督检查职责。根据济政办发（2010）22号《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》，2010年济南市机构职能调整时，济南客运管理中心随行政职能调整从济南市市政公用事业局整建制划归济南市交通运输局，现为济南市交通运输局下属具有独立法人资格的事业单位。

以上事实有双方当事人提供的证据在案佐证。经庭审质证，本院对上述证据的真实性予以确认。

本院认为：近年来，随着“互联网+”与传统行业的融合发展，市场上出现了通过网络约车软件进行客运服务的行为。本案系针对网约车运输经营行为予以行政处罚的案件，争议焦点集中于以下两个方面。

一、陈超的行为是否构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营。

本案中，陈超在与乘客通过网络约车软件取得联系后，使用未取得运营证的车辆将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站，并按约定收取了车费。上述行为是否属于《山东省道路运输条例》第八条和《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条规定的“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”的行为有两种不同观点。

一种观点认为，此种行为属于违法，法律规定清楚无疑。陈超的车辆未取得运营证，且向乘客收取了费用，完全符合《山东省道路运输条例》第八条和《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条规定中“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”的所有法定事实要件。

另一种观点认为，网约车进入出租车市场具有必然性，符合社会发展规律，因此，不宜以上述规定来否定新业态的经营模式。

本院认为，网约车这种客运服务的新业态，作为共享经济产物，其运营有助于提高闲置资源的利用效率，缓解运输服务供需时空匹配的冲突，有助于在更大程度上满足人民群众的实际需求。因此，当一项新技术或新商业模式出现时，基于竞争理念和公共政策的考虑，不能一概将其排斥于市场之外，否则经济发展就会渐渐缓慢直至最后停滞不前。

但是同样不容否认的是，网约车的运营需要有效的监管。网约车这种客运行为与传统出租汽车客运经营一样，同样关系到公众的生命财产安全，关系到政府对公共服务领域的有序管理，应当在法律、法规的框架内依法、有序进行。只要是有效的法律、法规，就应当得到普遍的尊重和执行，这是法治精神的基本要求、法治社会的重要体现。

因此，在本案当中，我们既要依据现行有效的法律规定审查被诉行政行为的合法性，以体现法律的权威性和严肃性，同时也要充分考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等相关因素，作出既符合依法行政的当下要求，又为未来的社会发展和法律变化留有适度空间的司法判断。

综上，本院认为，陈超的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了现行法律的规定。但虑及网约车这种共享经济新业态的特殊背景，该行为的社会危害性较小。因此，在本案审理中，应当对行政处罚是否畸重的情形予以特别关注。

二、被诉行政处罚决定的处罚幅度是否畸重。

本院认为，行政处罚应当遵循比例原则，做到罚当其过。处罚结果应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，以达到制止违法行为再次发生的目的。

本案中，原告通过网络约车软件进行道路运输经营，而原告与网络约车平台的关系及与乘客最终产生的车费是否实际支付或结算完毕，被告未提供证据证明，具体几方受益也没有证据证明，尚不明确。因此，虽然被告对未经许可擅自从事出租汽车客运的行为可以依法进行处罚，但原告在本案所涉道路运输经营行为中仅具体实施了其中的部分行为，在现有证据下，被告将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于原告，并对其个人作出了较重的行政处罚，处罚幅度和数额畸重，存在明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定精神，依法应当予以撤销。

此外，行政处罚决定书的内容需明确具体，载明行政管理相对人违反法律、法规或者规章的事实和证据。本案中，被告作出的行政处罚决定书，没有载明原告违法事实的时间、地点、经过以及相关道路运输经营行为的具体情节等事项，据此也应当予以撤销。至于原告有关处罚主体错误，执法程序违法的诉讼理由，本院经审查，被告的相关抗辩理由成立，对原告的上述主张，本院不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：

撤销被告济南市城市公共客运管理服务中心于2015年2月13日作出的鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》。

案件受理费50元，由被告济南市城市公共客运管理服务中心负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。

审判长陈卫东

审判员俞春晖

人民陪审员周庆华

二O一六年十二月三十日

书记员刘双双